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Por dos meses, los nicaragüenses se encuentran sometidos a una campaña de promesas y propuestas, en las que los candidatos ofrecen “el oro y el moro”, sin detenerse mucho tiempo (con algunas excepciones), a explicar de dónde obtendrán los recursos para cumplir, en caso que llegaran a ganar.

En el caso del candidato Daniel Ortega, su ‘caballito de batalla’ es la cooperación venezolana y los programas del ALBA, aún cuando la salud del presidente Hugo Chávez, y la posibilidad de que éste enfrente a una oposición unida en los comicios presidenciales del 2012, arrojan una sombra de duda sobre la continuidad y la ‘potencia’ del flujo de recursos.

Los planes más inmediatos del candidato Fabio Gadea tienen un costo fiscal de U$148 millones, cifra que a juicio de su candidato a vicepresidente, el economista Edmundo Jarquín, representa “la tercera parte de las exoneraciones fiscales que otorga Nicaragua, y que son una caja negra que vamos a abrir y transparentar”.

El candidato Arnoldo Alemán centra su propuesta en una lista de megaproyectos que habrían de generar desarrollo, así como un millón de empleos, los que aparentemente dependen de obtener financiamiento externo para su ejecución.

Sea cual sea la fuente de recursos para emprender sus planes, el economista Arturo Grigsby, del Instituto de Investigación Nitlapán-UCA, dice que “al hablar de proyectos de inversión pública, en teoría están pensando en financiamiento externo, pero aunque lo hubiera, siempre habrá que tener una partida de financiamiento dentro del Presupuesto General de la República”.

Pero se necesitan recursos adicionales a los que están disponibles cada año, lo que obliga a emprender una reforma tributaria que podría mejorar la recaudación vía impuestos directos, o incrementando los impuestos indirectos que ya existen.

Dadas las implicaciones de ambas propuestas, el país debe entregarse a una reflexión y discusión acerca de los alcances de una reforma de ese tipo.

A juicio del economista Adolfo Acevedo, “estas propuestas tendrían que someterse a un marco de responsabilidad fiscal, entendido como aquel que asegura que los programas de gasto e inversión pública estén financiados de manera sana, incluyendo la movilización de recursos a través de la modificación del sistema tributario”.

Reforma tributaria con mayor equidad

Pero casi nadie quiere hablar de eso, excepto el mismo Acevedo, que funge como una de las principales voces de un esfuerzo denominado “Alianza por la Reforma Tributaria” que integran el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP), la Coordinadora Civil, y el Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios (INIET).

Esas tres entidades se han impuesto como meta proponer a la sociedad un debate de las tesis expuestas en el libro “Hacia un sistema tributario con mayor justicia y equidad”, escrito por Acevedo.

El autor explicó a Confidencial que si decidieron comenzar a divulgar su propuesta coincidiendo con la campaña electoral fue para “contribuir a propiciar un debate serio sobre los grandes problemas y desafíos nacionales”.

Como en casi todas las campañas electorales que vive el país, ese debate ha sido inexistente, y de hecho, en términos generales es más el tiempo que los candidatos destinan a descalificarse mutuamente, que el que emplean para explicar cómo creen que pueden cumplir el cúmulo de promesas que cargan.

Volviendo con Acevedo, él opina que el desafío central es “la necesidad de aprovechar el denominado bono demográfico, lo cual requeriría de un considerable esfuerzo nacional para incrementar al máximo la cobertura y calidad de la educación”.

También habría que efectuar “una considerable inversión en infraestructura básica y transformar el modelo de crecimiento económico, de manera que comience a generar, cada vez más, empleos de mayor productividad y mejor remunerados, los cuales exigirán mayores niveles de calificación”.

En paralelo, también habría que asegurar “un nivel básico de protección social a los adultos mayores, que en las próximas décadas representarán porcentajes cada vez más altos de la población”, señaló el experto.

“Enfrentar estos desafíos requerirá efectuar importantes inversiones en estos campos, lo cual sólo será posible en la medida en que haya una transformación del sistema tributario para hacerlo más eficiente y sobre todo más equitativo”, labor que resulta más urgente si se considera que “la cooperación externa que financia el Presupuesto se está reduciendo como porcentaje del PIB y también en términos absolutos”, advirtió Acevedo.

-- En realidad, ¿cuántos ingresos podría generar una reforma tributaria que se implementara a partir del 2012?

-- “Los resultados en términos de recaudación de la modificación del sistema tributario dependerían de la naturaleza y profundidad que tenga, de su calendario de implementación, y de la capacidad de la administración tributaria para hacer que el sistema tributario efectivo corresponda cada vez más con el sistema legal.

Diversas modificaciones legales podrían tener un impacto diferenciado en el tiempo. Un calendario de desgravación de las exenciones y exoneraciones relativas al IR, tendría efectos en el lapso de varios años. Otras medidas, relativas al Impuesto sobre la Renta de las personas físicas, tendrían un impacto comparativamente más rápido”, respondió Acevedo.

-- ¿Y los efectos se verían en el mismo 2012?

-- “Muchas de las medidas rendirían plenamente sus frutos en la medida en que se fortalezca la capacidad técnica, de fiscalización y control de la administración tributaria, y se le proporcionen los instrumentos requeridos para cumplir adecuadamente su rol.

Otras medidas -como las regulaciones sobre precios de transferencia y capitalización débil- quizá no tendrían un impacto recaudatorio tan importante, pero le proporcionarían a la administración tributaria mayores posibilidades de control.

En todo caso, una administración tributaria competente, profesional y autónoma es un prerrequisito indispensable para que el sistema tributario se convierta en un elemento clave de la gobernabilidad económica y política, y contribuya a financiar un desarrollo con equidad. Nuestra propuesta está pensada para que el sistema tributario genere, a mediano plazo, los recursos necesarios para enfrentar los desafíos mencionados”.

Que pague más, quien más tiene

Aunque parece más propio de un libro de autoayuda, la propuesta presentada por el economista Adolfo Acevedo, y respaldada por el IEEPP, la Coordinadora Civil y el INIET, se sustenta en tres ‘principios fundamentales’.

El primero es el principio de generalidad de los tributos, el segundo, el de equidad vertical, y el tercero, el de equidad horizontal.

El principio de generalidad de los tributos señala que “para poder financiar la ampliación del gasto de inversión en capital humano, infraestructura básica y protección social, será preciso expandir al máximo la base gravable del sistema”.

Esto significa que, de entrada, todos los residentes del país que estén en capacidad económica de hacerlo, deben contribuir al financiamiento de los servicios que presta el Estado, así como los no residentes que obtengan rentas del país.

Cumplir con el principio de generalidad, también implica revisar profundamente el “extenso y generoso sistema de exenciones y exoneraciones que sacan del alcance del sistema tributario a sectores enteros de la economía, generalmente los más dinámicos y redituables, y donde predominan algunas de las empresas más grandes del país”.

El principio de equidad vertical se cumple cuando las personas con mayor capacidad contributiva hacen un aporte relativo mayor que las personas de menores recursos, para lo cual hace falta revisar el tratamiento preferencial que reciben las rentas o ingresos del capital, que están muy concentradas en los estratos de mayores ingresos de la población.

Ver grafico 1

A modo de ejemplo, las estadísticas muestran que el quintil de la población con menores ingresos (perciben el 4.1% del total), contribuyen con el 31.2% de los tributos que recibe el Estado, mientras que el quintil más beneficiado, el que concentra el 58.5% de la riqueza, sólo contribuye con el 12.7% de los impuestos.

Finalmente, el principio de equidad horizontal manda que “las personas con una capacidad económica similar sean tratadas de manera similar por el sistema tributario”.

Cooperación en merma

Gane quien gane, e intente o no intente cumplir sus promesas de campaña, Nicaragua de todos modos tendrá que reformar su sistema tributario, ya que la cooperación externa se encuentra en un proceso de franco declive.

Eso se explica no sólo por la tendencia natural de los países desarrollados a colocar sus recursos en países con muchas más necesidades que el nuestro, sino también como reacción al fraude electoral del 2008, lo que se tradujo en una caída de 1.4 puntos porcentuales del PIB, de los montos recibidos ese mismo año en concepto de donaciones externas y desembolsos de préstamos.

Ambos conceptos pasaron de representar el 9.0% del PIB en 2004, a sólo 5.3% en el 2011, lo que también representa un descenso de 2 puntos porcentuales, desde el 7.3% reportado durante el último año de la administración Bolaños.

Ese déficit se vio parcialmente compensado con alzas en las recaudaciones tributarias, a la vez que la administración se veía obligada a colocar más deuda.

Por ello, revisar el sistema tributario nicaragüense se revelará como una obligación muy importante en el 2012, de seguir la tendencia observada en el periodo 2009 – 2011, cuando hubo necesidad de emitir deuda por 1.9%, 2.0% y 1.9% respectivamente, como lo muestra el gráfico 2.