El 29 de noviembre de 2007, a golpe de decreto, el recién investido presidente Daniel Ortega ordenaba la creación de lo que él llamó su modelo de “democracia participativa y directa”. El decreto 112-2007 hacía andar el que desde entonces sería el brazo político del Ejecutivo en municipios y comunidades del país: los Consejos y Gabinetes del Poder Ciudadano, bajo el mando directo de su esposa y primera dama, Rosario Murillo.

A casi cuatro años de aquella creación, que marcó el primer gran roce entre el Ejecutivo y un Legislativo cuya directiva no estaba todavía bajo el control total del Frente Sandinista, un estudio preparado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) muestra que estas organizaciones, en el discurso oficial conformadas por todos los sectores sociales del país, tienen en la práctica una estructura jerárquica de tipo militar, sus miembros mantienen una férrea lealtad al Frente Sandinista y sus actividades “se asocian explícitamente a la búsqueda de adhesión electoral al FSLN”.

Los investigadores de Flacso tomaron como base para el estudio municipios gobernados por alcaldes del FSLN en León, El Sauce, El Jícaro, Nagarote, Jalapa, Dipilto; y dos gobernados por alcaldes del PLC: Ciudad Antigua y Murra. Además, realizaron 104 entrevistas, encuestas y 11 grupos focales con habitantes de estos municipios y miembros de los Gabinetes del Poder Ciudadano (GPC).

Uno de los principales hallazgos es que el total de los entrevistados se declararon militantes del FSLN. Es decir, que, la estructura actual de los GPC violaba en la práctica el mandato que el presidente Ortega ordenaba en su decreto de 2007, que establecía que la creación de los CPC y los GPC tenía como fin que “el pueblo nicaragüense, en el ejercicio de la democracia participativa y directa de los diferentes sectores sociales del país, se organice y participe en el desarrollo integral de la nación de manera activa y directa”.

“En los Gabinetes Municipales de los ocho municipios que estudiamos, todos los miembros se declararon militantes del Frente Sandinista”, explica Angie Largaespada, coautora de la investigación de Flacso, en entrevista con Confidencial. “Hay un alto componente militar-jerárquico en el discurso de los integrantes. Eso se puede ver en toda la cadena de mando y en cómo se organizan para las tareas que les encomiendan”, agrega la investigadora.

La investigación de FLACSO comparó el trabajo de los GPC con iniciativas similares de México (Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable), Brasil (Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural) y Venezuela (Consejos Comunales). Y contrario a lo que el lector del informe podría esperar, los GPC guardan mayor parecido con las organizaciones mexicanas (en gran parte con fuerte influencia del Partido Revolucionario Institucional, PRI) que con las de Venezuela, donde la apertura es mayor. Tanto los GPC nicaragüenses como los CMDRS de México comparten una característica común: estructuras jerárquicas y lealtad partidaria.

Así lo explican en el estudio: “La cooptación refleja redes de participación en torno a los consejos que resultan profundamente jerárquicas. Esto significa que en dichas redes existen nodos (la Primera Dama y las secretarías políticas locales del Frente Sandinista, en Nicaragua, u organizaciones corporativas leales al PRI, en México) que controlan la intermediación en la circulación de beneficios en la red. Estas intermediaciones monopólicas están directamente ligadas al partido en el gobierno. Por el lado de la sociedad, no existen organizaciones lo suficientemente fuertes para evitar este proceso y disputar el monopolio”.

De hecho, las relaciones con organizaciones de la sociedad civil son mínimas, a pesar de que un importante porcentaje de los miembros de los GPC trabajaron anteriormente en organizaciones civiles, explica Largaespada.

“En su mayoría no hay relaciones con organizaciones de la sociedad civil, y en las que hay es con organizaciones civiles que hacen un trabajo más asistencial. Hay un claro distanciamiento hacia las organizaciones que tienen un trabajo orientado a la construcción de ciudadanía y de incidencia política o que trabajan el tema de derechos”, dice la investigadora.

Largaespada agrega: “La mayor parte de la gente, 61% de los miembros de los GPC, ha participado en otro tipo de organizaciones, llámese organizaciones civiles, es decir es gente que ha estado siendo capacitada y ha participado en proyectos de las ONG en años anteriores. Sin embargo, con el modelo y las formas que están haciendo las cosas, no están retomando la experiencia y los aprendizajes que se podrían extraer”.

El trabajo de los GPC

El decreto del  presidente Ortega establecía que los GPC estaría integrados por los miembros de los CPC que tendrían presencia “en las comunidades, comarcas, barrios, distritos, municipios, departamentos y regiones autónomas” del país, y sus facultades dependerían del “reglamento de este Decreto y en el Estatuto de Organización y Funcionamiento de los mismos”. Sin embargo, el estudio de Flacso encontró que estas organizaciones carecen de reglas en sus funcionamientos.

“Nos preguntamos si la ausencia de reglas se debe a que es un modelo que está en construcción o porque favorecen en realidad la discrecionalidad en la toma de decisiones. Ellos no tienen, por ejemplo, reglas que definan cómo se nombran los gabinetes, cuál es el plazo para que funcionen, cómo se destituyen. Eso se hace de forma muy discrecional”, explica Largaespada.

La investigadora agrega que la participación que tienen los CGP “es meramente en la implementación de políticas de gobierno”. Largaespada asegura que en esa implementación estas organizaciones son  “bastante efectivas, porque están haciendo que los recursos que llegan desde arriba vayan hasta el último rincón donde se proponen”. “Eso tiene que ver con la cadena jerárquica”, asegura.

En el estudio de Flacso, esa cadena jerárquica se explica de la siguiente manera: “En buena parte esta ausencia de reglas se suple con la presencia de una fuerte cadena de mando (…) El Presidente se conecta con la Primera Dama, ésta con la Secretaría Política del FSLN, esta Secretaría se conecta con el GPC municipal y éste a su vez con el GPC barrial. En otras palabras, en lo que hace a decisiones y diseño, el esquema que atañe al GPC es jerárquico. La Primera Dama y, en todo caso, el Presidente, aprueban directamente recursos y proyectos relacionados con programas de los Ministerios Nacionales ligados fuertemente a los GPC (como “Hambre Cero” o “Usura Cero”)”.

¿Cómo trabajan los GPC en los municipios del país? La investigación de Flacso explica que los miembros de estas organizaciones partidarias controlan “carteras”, es decir áreas específicas relacionadas a salud, educación, medio ambiente, deporte, o de la mujer. Para implementar programas en una de esas áreas, los miembros de los GPC establecen relaciones con delegaciones departamentales de instituciones gubernamentales o con los gobiernos locales.

“Esta implementación reporta diferentes grados de activismos, que van desde la elemental selección de beneficiarios y entrega de bienes y servicios, hasta la transmisión de demandas relevadas en las comarcas y barrios, a alcaldes y concejales municipales, pasando por la fiscalización o supervisión de las diferentes fases de prestación de bienes y servicios”.

En la investigación se afirma que en todos los casos estudiados, las actividades que desarrollan los miembros de los GPC están asociadas por los entrevistados a la búsqueda de adhesión electoral al FSLN. “No deja de ser interesante observar que las actividades de participación pueden cubrir aspectos variados tales como hacerse presentes en el Centro de Salud de la zona para ver ‘si se atiende al pueblo como corresponde’”, se lee en el informe del estudio facilitado por Flacso a Confidencial.

En su trabajo en las comunidades, sin embargo, los miembros de los GPC parecen contar con un cheque en blanco a la hora de implementar estos programas. Son estos activistas partidarios quienes pueden acudir directamente a una delegación del Ministerio de Salud u otra cartera sin pasar por la Secretaría del FSLN. “Sin embargo, no puede hacer esto para tomar decisiones ni proponer cursos de acción”, advierte el reporte.

Alcaldes relegados

En el modelo de “democracia directa” diseñado por Ortega, lo paradójico es que los alcaldes, las autoridades que al fin y al cabo tienen la relación más cercana con los ciudadanos, cuentan con poca influencia y hasta cercanía con las estructuras más altas de la red de mando. El estudio afirma que son los GPC, a través de las órdenes de Ortega y Murillo, los que están imponiendo nuevas funciones a las municipales, principalmente en la aplicación y gestión de programas gubernamentales.

“Al alcalde aún le llegan demandas y debe encontrar como encauzarlas, pero no puede influir demasiado en cómo, con cuánto y con qué hacerlo. Hay que decir que en otras alcaldías, hemos encontrado alcaldes que construyen su gestión de manera más íntimamente ligada al GPC, fortaleciendo de esta manera su influencia, generalmente a partir de lograr una relación muy cercana entre Coordinador de GPC, Secretario Político del FSLN y Alcaldía”, se lee en el informe.

En este modelo social, además, las mujeres están prácticamente relegadas a funciones de segunda, a pesar de que el discurso oficial habla de abrir mayores espacios al sector femenino: “En este año 2011, las mujeres nicaragüenses hemos recuperado el derecho a protagonizar los procesos políticos, económicos y sociales desde todas nuestras expresiones y manifestaciones”, dijo Rosario Murillo en un mensaje leído el ocho de marzo.

Si bien en los GPC hay un alto porcentaje de mujeres, Angie Largaespada explica que la investigación de Flacso muestra que sólo en uno de los ocho municipios estudiados una mujer ocupa el cargo de coordinadora de GPC. “Hay presencia de mujeres, pero no es sustantivas esa participación, es más que todo en términos numéricos”, explica la investigadora.

Las diferencias con Venezuela

El estudio de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) hizo una comparación con cuatro modelos diferentes de organizaciones municipales que se han desarrollado en Brasil, Venezuela, México y Nicaragua. Angie Largaespada, coautora del estudio, explica que a pesar de que Nicaragua es el país más pobre de las naciones estudiadas, la investigación muestra que es aquí donde los miembros de las organizaciones comunales tienen mayor formación profesional.

Para la investigadora, esto se debe a que dentro de los GPC hay una fuerte presencia de delegados de los ministerios e instituciones del Estado, personas con preparación universitaria y con experiencia técnica. “Eso nos genera algunas preguntas: ¿Es ese el tipo de participación que hay en Nicaragua? ¿Son los delegados de los ministerios los que están ejerciendo la participación ciudadana?”, cuestiona Largaespada.

Otra diferencia importante que arroja el estudio está relacionada a la estructura jerárquica y la toma de decisiones que caracterizan a los GPC. En este caso,  son fundamentalmente el presidente Ortega y su esposa quienes manejan los hilos que mueven a estas organizaciones en las comunidades, aunque el estudio explica que el verdadero poder de mando recae en la señora Murillo.

En cambio en Venezuela y sus Consejos Comunales, encontraron mayores ejemplos de negociaciones entre las estructuras que componen estos organismos. “Si bien los recursos y los formatos burocráticos muchas veces imponen su curso, debe decirse que hemos encontrado diferentes historias de negociación, conflicto y apropiación de dichos proyectos, especialmente en aquellos territorios con experiencias comunitarias previas. La sociedad venezolana se encuentra en un estado más vibrante que la oaxaqueña en México o la segoviana en Nicaragua”, advierte el informe.

Otras diferencias importantes entre las organizaciones de Nicaragua y Venezuela es la forma como sus miembros entienden la estructura de mando. En el caso venezolano, los miembros de los consejos se declaran leales al presidente Chavez, pero eso no implica una participación única de miembros del partido oficial, el PSUV. Largaespada explica que en estas organizaciones también hay representantes de otros partidos de izquierda y hasta de la oposición.

En el caso de Nicaragua, el estudio habla de una obediencia más de tipo militar. “En Nicaragua el principio del pueblo se articula con la fuerza, entendida no tanto en términos sindicales sino como fuerza proveniente del propio partido constituido en “cuerpo” con elementos militares. En otras palabras, en Nicaragua, el circuito popular se conjuga con elementos más militarizados. Cuando entrevistamos a los nicaragüenses, muchos se referían al presidente como el “comandante” y derivaban de ello, que les correspondía esperar y acatar sus órdenes”, se explica en el documento.