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Especial: el debate sobre la HIPC

Gasto en pobreza: ¿tanto para tan poco?

• Sacar de la pobreza a 2% de los nicas costó 100,000 millones de córdobas
• Entre 1998 y 2005 bajó el porcentaje de pobres, pero todavía son muchos
• Nicaragua está lejos de poder cumplir con las metas del milenio

Iván Olivares | 5/4/2010
@IvanOlivares66

Hace veinte años, Francisco Zúniga (37), cometió uno de los errores estratégicos más grandes de su vida: suspendió sus estudios de secundaria a la altura del quinto año, y salió a buscar empleo para ayudarle a su madre a mantener al resto de la familia.

Dos décadas después, mientras maneja un taxi para cumplir la meta de entregar doscientos cincuenta córdobas al dueño del vehículo por cada turno de 24 horas laboradas, Zúniga recapitula dónde quedaron las ilusiones de aquel adolescente que se soñaba graduándose de abogado en la Universidad Centroamericana.

“Tras un timón”, reflexiona en voz alta, ignorando que su decisión valida la estadística que señala que acumular menos de 11 años de educación formal, es una garantía casi inevitable de que se será pobre por el resto de sus días.

Si el dato es correcto –y en efecto, parece serlo- más de dos y medio millones de nicaragüenses estarían condenados a la pobreza de por vida, siendo que datos del Banco Mundial muestran que el promedio urbano de escolaridad es de 6.9 grados, realidad que empeora en el caso de las zonas rurales, donde apenas alcanza los 3.1 grados por persona.

Esos datos, más que una maldición sobre aquellos a los que define, parecen una burla, cuando se considera que, al menos nominalmente, el país ha invertido alrededor de 5,000 millones de dólares, (unos 100,000 millones de córdobas, considerando la evolución del tipo de cambio) a lo largo de la últimas década, en el rubro definido oficialmente como ‘lucha contra la pobreza’.

Sin embargo todo ese dinero sólo ha servido para que se mantenga invariable (en 46%), el porcentaje de los ciudadanos que caen en la triste categoría de la pobreza, aunque sí haya crecido el número de personas cuyo futuro se mantiene hipotecado en el fondo de sus más abyectas pesadillas. (46% del 2001, vs 46% del 2005).

En un giro tan inesperado como resulta ser en muchas ocasiones la historia de Nicaragua, el grupo de habitantes en situación de extrema pobreza ha bajado casi una quinta parte, al pasar desde el 19% en 1993, al 15% en el 2005, que es la fecha de la última Encuesta Nacional de Medición de Vida.

¿Tanto, para tan poco?

Al ser elegida como nación HIPC, Nicaragua recibió el perdón de una parte importante de su deuda externa lateral y multilateral, asumiendo el compromiso de dedicar al gasto en pobreza los recursos que resultaron liberados, los que sólo entre 2001 y 2003 sumaron 234.6 millones de dólares, de un total de U$1,280 millones dedicados a ese rubro en ese trienio.

Y sin embargo, eso sólo sirvió para que el número de pobres se mantuviera invariable en 46%, y que el de los ‘pobres extremos’ se quedara estático en 15% entre 2001 y 2005.

A simple vista, gastar más de U$1,280 millones para que todo siga igual parece un desperdicio monumental de dinero, a menos que en realidad no se haya usado para eso, o que no se hubiera hecho con efectividad.

Para Arturo Grigsby, Director del Instituto de Investigación Nitlapán-UCA, lo que ocurrió en realidad es que hubo un uso inadecuado de los recursos disponibles.

El 6% y la deuda interna

“El Informe Sobre la Pobreza que publicó el Banco Mundial en el 2008, refleja que aproximadamente el 47% del gasto que está definido como gasto en pobreza, se usó para beneficiar a sectores no pobres, como por ejemplo, el 6% entregado al CNU, que aparece dentro del gasto de educación, (y se clasifica como gasto en pobreza), aunque en realidad también beneficia a una población que no es la más pobre del país”.

Pero el economista Adolfo Acevedo, Coordinador de la Comisión Económica de la Coordinadora Civil, tiene una visión más radical de lo sucedido, especialmente a lo largo de los primeros años luego de alcanzar el punto de culminación de la HIPC.

Acevedo relata que “inclusive, se acordó con el FMI y el Banco Mundial que se desviaría el alivio interino generado por la Iniciativa HIPC al pago de esta deuda, (la que fue generada por los CENIS emitidos para cubrir las deudas bancarias) dado que si se destinaba dicho alivio a aumentar el denominado Gasto en Reducción de la Pobreza, el Gobierno no estaría en capacidad de transferir al Banco Central los recursos indispensables para hacer frente al servicio de esta deuda”.

Esa situación obligaría al BCN a “hacer frente a la misma echando mano de las reservas monetarias internacionales, provocando con ello una drástica caída de éstas y posiblemente el colapso de la convertibilidad cambiaria”, añade el economista.

En la versión presentada por el economista, los donantes no se opusieron a seguir ese curso de acción, pues, “estaban plenamente conscientes que el alivio de la HIPC debía destinarse estrictamente al incremento adicional del gasto social… en aras de mantener la denominada estabilidad macroeconómica”.

Grigsby coincide con Acevedo, al asegurar que “al observar la composición del gasto público, se nota que hay una porción muy considerable destinada a pagar la deuda interna, lo que significa que los impuestos recaudados van a parar a los bancos, con lo que estás transfiriendo recursos del público a los bancos”.

Si en efecto fue de esa manera, los defensores de esa decisión podrán argumentar que a la larga, usar esos recursos para pagar deuda interna, también ayudó a lograr el objetivo de combatir la pobreza, siendo que la estabilidad macroeconómica es una precondición para lograr ese objetivo.

Hay que crecer, para reducir la pobreza

A partir de ahí, se conforma una base para pasar al siguiente estadio que, más que la simple inversión de recursos, es uno de los factores determinantes para reducir el número de personas que se van a la cama sin cenar: el crecimiento económico.

Florencia Castro Leal, que encabezó el equipo que preparó el Informe del Banco Mundial 1993 – 2005, entiende perfectamente bien que “no se puede reducir la pobreza, si no se genera crecimiento”, a lo que se le añade la imperiosa necesidad de que también debe observarse de cerca la forma en que se distribuye esa riqueza, lo que en Nicaragua parece haber mejorado un poco, según lo que refleja la evolución del coeficiente de Gini.

Más que el tema de la distribución, a la investigadora senior del BM le preocupa más bien la falta de constancia que muestran los funcionarios públicos de Nicaragua, cada vez que dejan un proyecto sin realizar. “Hay una carrera por proveer servicios, inversiones y empleos a una cantidad creciente de personas en el país, pero todo ello ha sido efectuado con escasa productividad”, señala.

Por eso considera que “el reto es alcanzar un nivel de desarrollo que permita reducir la pobreza de manera rápida: no se ha invertido en puertos, aeropuertos, carreteras; San Juan del Sur no tiene un aeropuerto internacional; aún tenemos que exportar por Honduras; mientras que en el campo de la generación de electricidad, hay demasiada inversión en generación térmica, pero poca en energías renovables”.

Doña Rosa no sabe de la HIPC

A lo largo de la última década, Nicaragua ha invertido más de C$100,000 millones, lo que se mostró insuficiente para sacar a sus ciudadanos de la pobreza, y obliga a analizar los hechos con frialdad, más allá de la frustración que surge al comparar el esfuerzo con los resultados.

Doña Rosa Torres Mora no sabe de HIPC, ni de ajustes macroeconómicos, ni de definiciones de gasto en pobreza, pero ve cómo la vida parece ser una eterna repetición de peroles llenos de hirviente maíz nezquizado, que luego se transforma en baldes de masa blanca, lista para transformarse en tortillas calientes que se apetecen con cuajada fresca, y quizás, un plato de frijoles con crema.

Cuando ella lo quiere, tal delicia no le es extraña, ni esquiva, y hasta ahí, su mundo es feliz en medio de su sencillez, pero reconoce que le habría gustado vestir mejor a sus hijos, (Francisco, el taxista, y tres hermanas más), y asegurarse que terminaran sus estudios y culminaran una carrera.

Pero no se pudo, de modo que la vida se fue volviendo para ella, una interminable repetición de operaciones a la orilla de un fogón caliente, mientras sus vecinitos crecían ante sus ojos, hasta que algún día dejaron de ser el niño de pantalón corto o la muchachita de falda de paletones, para convertirse en jóvenes estudiantes camino de obtener un título universitario… en algunos casos.

El debate entre los expertos

Mientras tanto, los expertos en el tema de pobreza, se preguntan cómo es que un país tan pobre pudo darse el lujo de invertir tantos recursos para cambiarlo todo, y comprobar con tristeza que casi no cambiaba nada.

La tarea no es difícil para una experta como Florencia Castro Leal, que analiza inmensas cantidades de cifras, promedios, porcentajes, índices y guarismos: la escasa eficiencia del gasto en pobreza ocurre porque “se hacen inversiones parche; se actúa en inmediatez y emergencia; los hospitales sólo tienen medicinas básicas, pero no lo que se necesita para curar de verdad. Se invierte, pero no se genera empleo ni crecimiento”, fustigó.

Grigsby señala que “lo que sucede es que se usan categorías bien amplias. Se dice ‘educación pública’, y se pretende que todo lo destinado a educación pública se considere ‘gasto en pobreza’, pero no todos los que van a un instituto o a una universidad pública son pobres”, detalló.

La deficiencia en el gasto se suma al hecho que “nuestro sistema impositivo es regresivo, lo que quiere decir que tenemos una estructura de financiamiento del gasto en pobreza” que se paga con los recursos que aportan los mismos pobres que tributan.

Suma a eso una escasa complementación entre el sector público y el privado, a la que define como “fuerte tendencia al aislamiento, y es lamentable, porque en lo educativo, hay experiencias muy buenas, tanto en el sistema público, como en el modelo de Fe y Alegría, sobre cómo hacer educación de calidad en el sector publico; o las lecciones del movimiento cooperativo sobre qué hay que hacer y cómo hacerlo”.

En parte, la razón para que no exista ese nivel de complementariedad es porque muchas veces las ONG están compitiendo con el gobierno mismo por los mismos fondos, por lo que prefieren trabajar cada quien por su lado, aunque en otras ocasiones no es más que la aplicación de la política secretista del gobierno, lo que dio al traste con la posibilidad de que programas clave como Hambre Cero y Usura Cero, se beneficiaran de la experiencia que ya acumulan algunas entidades de la sociedad civil.

En medio de tantas respuestas posibles, lo más probable es que la respuesta correcta sea la más sencilla, en este caso, la que esbozó Grisgby: “Lo que pasa es que el volumen de recursos en masa absoluta parece una enormidad, pero no lo es, porque si lo miras como porcentaje del PIB, lo que gasta el país en educación o salud, muchas veces está por debajo de la media en Centro América y América Latina, y eso es poco”. 

“No es que hayamos hecho una inversión bárbara y que no tengamos resultados de ella”, recalcó, coincidiendo así con su colega, Castro Leal, quien detalla que “tenés a alguien que gana U$200, pero necesita U$400 para salir de la pobreza, y los donantes te dan $40. Aunque la cantidad resultante al momento de multiplicar sea mucho dinero, todos sabemos que es insuficiente”, explicó.

Comentarios

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Carlos Lacayo

PARADIGMAS EN LA ASIGNACIÓN, PERTINENCIA Y FOCALIZACIÓN DEL GASTO EN POBREZA: "circulo virtuoso o circulo vicioso del subdesarrollo"

En realidad el proceso de medición de pobreza es a nivel de Hogar y entre sus miembros no se distingue nivel de pobreza. Se dice que un Hogar es No Pobre cuando el gasto promedio (proxy ingreso) es mayor a la Linea de Pobreza de US$ 1.15 dolares percapita por día. Para enfocar la discusión, entre 1998-2005 de un total aproximado de 500,000 hogares pobres (46%) únicamente cerca de 22,222 hogares salieron de la pobreza (promedio 4.5 personas por hogar).

Cual fue el monto equivalente promedio anual invertido por cada uno de esos hogares que dejaron de ser pobres?

La Ayuda Oficial (Estado) equivale a US$ 22,500 dolares por hogar. Y si incluimos la Ayuda No Oficial para pobreza (ONGs, etc.); que según mis cálculos equivale a US$ 7,000 dolares por hogar. LO QUE NOS DA UN MONTO PROMEDIO ANUAL EQUIVALENTE A US$ 29,500 DOLARES POR HOGAR!!!!!!!!!!!!! O en lo global, un nivel de inversión que ronda los US$ 656 millones de dolares anuales, disque en pobreza.

Esta cifra impacta a cualquiera y varios de los expertos coinciden en que es insuficiente; y por el magro desempeño obtenido en términos de pobreza y desarrollo de capital humano, es obvio para todos que aquí existen serios problemas en cuanto al uso, calidad, asignación, pertinencia, focalización y costo-efectividad del gasto en pobreza.

En mi opinión, primero no encuentro ninguna justificación para decir que este nivel de gasto en pobreza es insuficiente; por el contrario es monumental si consideramos que para lograr que un hogar deje de ser pobres, únicamente se requiere de una transferencia directa no mayor al 3% del monto equivalente promedio anual que fue invertido por hogar (y esto incluyendo costos de administración y focalización) por lo que esta transferencia pudo también ser condicionada a desarrollo de capital humano.

O sea que si se hubiese asignado el 20% de ese nivel global anual del gasto en pobreza en transferencias condicionadas al desarrollo de capital humano, se hubiera logrado una reducción en el numero de pobres 4-5 veces mayor que la alcanzada!!!!; y sin duda menores niveles de desigualdad territorial en cuanto a capital humano y manejo de riesgos sociales, especialmente de los mas pobres. Se argumenta que existen suficientes evidencias en cuanto a su factibilidad operativa, institucional, impactos, etc.?

Segundo, en cuanto a la asignación, pertinencia y focalizacion del gasto en pobreza es necesario ampliar la discusión para lograr mas claridad en identificar las medidas mas urgentes para el combate a la pobreza estructural; lograr de forma amplia y sostenida los potenciales beneficios que ofrece la globalización, y poder enfrentar las amenazas que podrían generar mayores brechas de pobreza y desigualdades.

En este contexto lo que mas asusta es que algunos expertos recomiendan priorizar el gasto en pobreza (no dicen cuanto) en infraestructura de comunicaciones (puertos, aeropuertos, carreteras primarias) y otros en programas productivos de entrega de subsidios en especie y paquetes tecnológicos a los pobres. Todo lo cual suena atractivo para algunos empresarios, funcionarios públicos, políticos y donantes; seguramente los argumentos son los mismos pero los fines son distintos.

En mi opinión esas propuestas de medidas son contrarias a la logica del desarrollo que siguieron los paises que lograron con exito romper con las barreras de la pobreza estructural, generar las bases para el desarrollo socio-económico, la productividad laboral y la inserción internacional.

Ademas, aunque poco se menciona el tema, creo que existe consenso en que nuestro mayor potencial de oportunidades para lograr los beneficios que ofrecen los TLC sin duda que depende de nuestra capacidad de transformar el sector rural; donde existen los mayores retos en cuanto a la pobreza estructural y al mismo tiempo la mayor amenaza de los tratados.

De ahí que en el área rural la inversion en pobreza y desarrollo de mayor retorno y urgencia en el corto y mediano plazo es primero lograr la primaria universal, desarrollar capital humano, mejorar la productividad del territorio y el encadenamiento productivo de mayor potencial con la inserción internacional. Lo que implica vincular los programas de desarrollo rural productivo con aquello de capital humano. Sin embargo las evidencias indican que el gasto de pobreza no esta precisamente alineado con estos objetivos de desarrollo.

Finalmente en el contexto del tema de pobreza y desarrollo hay muchas otros temas que merecen ser discutidos a profundidad por ejemplo la transparencia y rendición de cuentas (evaluaciones de impacto, desempeño de la gestión, etc.) de los programas y proyectos de la cooperación oficial y no oficial; mas esfuerzo para construir la base del conocimiento y observatorio de MIPYMEs y Grandes Empresas Rurales, hasta hoy no existe una entidad nacional con claras competencias, y la información existente a nivel nacional es prácticamente inexistente. Otro aspecto relevantes es el tema de los avances en cuanto a los acuerdos de París.

Es obvio que también esto requiere de un rol facilitador del Estado para darle cumplimiento a las medidas de políticas ya integradas en los TLC vigentes que son de obligatorio cumplimiento; pero las medidas antes mencionadas formarían parte de una agenda complementaria.

2
Cornelio Hopmann

Y un "análisis" que es en forma camuflada la misma receta: "traspasar crecientes responsabilidades de gasto a las municipalidades, consistente con la Ley de Transferencias de ingresos desde el gobierno central, y reestructurar y contener la planilla salarial del sector público, que ha estado aumentando rápidamente en los años recientes”.
Lo primero quiere decir pasar la responsabilidad del GASTO a los municipios ... pero NO los recursos, lo que de hecho implica MENOS y no MAS desarrollo local (ya puesto en piedra por las cartas de intención al FMI). Y lo segundo MENOS no MÁS plata para los maestros, lo que implica -el mismo Banco lo sabe- MENOS y no MAS calidad (culminación) en primaria y secundaria.
Sin olvidar que es un análisis SUPERFICIAL, puesto que no se toma en cuenta que ANTES había el MISMO personal, solo que -como figuraba en en Unidades ejecutoras de Proyectos- NO apareció en la planilla pública (o sea en términos REALES ni hay más funcionarios ministeriales, ni mejor pagados, solo se contabiliza de forma diferente).
Al fin, se redujo la probreza por NINGUNA de esas acciones -como consta en el texto mismo- sino por (a) mejores precios de exportación y (b) el nuevo producto -el más rentable de todos- de exportación: Hombres y Mujeres
¡qué hipocresía! cuando el objetivo principal es el mismo de hace 10 años: mantener la capacidad de pago de Nicaragua, ni más ni menos.

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Cornelio Hopmann

Una muerte anunciada o no entiendo, porque se "detecta" hasta ahora lo que se pudo saber hace 10 años.
Vean: http://www.confidencial.com.ni/archivo/2000-212/analisis.html

En resumen: Nicaragua hoy ES un país miserable.

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