COLUMNISTA INVITADO

El ESAF: ¿éxito o fracaso?
¿y qué viene después?

Cornelio Hopmann

En estos días se encuentra en nuestro país
una misión conjunta del FMI y del Banco Mundial para negociar en forma muy participativa —es decir a puertas cerradas— con el gobierno los objetivos económicos de la política oficial para este año bajo nuevas siglas PRGF —Programa de reducción de pobreza y de crecimiento—, sustituyendo el anterior ESAF —programa de ajuste estructural—.

Cuando se inició el ESAF hace siete años, se pretendía —como ya dice el nombre— ajustar desajustes estructurales. En particular los objetivos finales eran:

• Reducir la brecha comercial comparado al PIB, dado que nadie a la larga puede vivir solamente al fiado o de limosnas.
  
  
• Incrementar recursos dedicados a inversión comparados con los dedicados al consumo.
  
  
• Darle un peso primordial a la inversión privada en comparación al gasto público.

Se fijaron una serie de indicadores financieros secundarios, como tasa de inflación, tipo de cambio, reservas netas etc. como indicadores de más fácil control. Se definieron otras metas, como reducción del tamaño de Estado y acciones como las privatizaciones y la eliminación de la banca estatal. Resulta entonces ahora, que Nicaragua cumplió a medias con los indicadores secundarios y las acciones prometidas, pero se quedó más lejos que nunca de los objetivos finales.

Las graficas —en base de datos del BCN— muestran que al máximo estamos en términos relativos igual pero muchas veces peor que antes:

• La brecha comercial comparada al PIB es más alta que nunca.
  
  
• De cada tres dólares de crédito de los bancos, dos van al consumo.
  
  
• Mientras el consumo se elevó rápidamente, el gasto corriente público sigue sobrepasando las inversiones, donde una parte sustancial son además inversiones públicas.

En pocas palabras: el ESAF fracasó rotundamente y si fuera solamente en acercarnos a los objetivos finales iniciales. (Ver cuadro Brecha del Balance Comercial en relación al BIP).



Los orígenes del fracaso

Poco se ha analizado el impacto de los recursos de la cooperación externa en la economía nacional. Su impacto es doble: por un lado, por los beneficios que reciben supuestamente los favorecidos, por el otro, por los ingresos que reciban aquellos, que brindan tales servicios o implementan los proyectos en favor de los beneficiados. Los dos impactos hasta el momento no son parte de una política económica integral, no están al alcance de los instrumentos macro-económicos/financieros y no se controlan tampoco por mecanismos del mercado.

Si los sabios en economía hubiesen analizado desde el inicio la capacidad real de ahorro interno del país contra el peso real de la cooperación externa, se hubiesen dado cuenta desde el inicio, que bajo estas circunstancias el despegue autónomo y milagroso de la iniciativa privada siempre era producto de la fantasía.

La capacidad de ahorro interno —solamente el 20% de la población tiene capacidad real de ahorro— nunca era suficiente y un chorro de ayuda externa sin capacidad ni voluntad del Estado para integrarla dentro de un concepto de desarrollo global del país, equivalía por tanto a una invitación en oro al síndrome del bienestar, es decir recibir sin producir.



El mito de la inversión privada

Soñar con un flujo masivo de inversión extranjera para balancear la capacidad limitada propia tampoco tenía mucho realismo. Países con mano de obra no calificada en desempleo abundan en el mundo; el mercado interno —por su tamaño— no es muy atractivo y al gobierno no se le permitió el desarrollo de una capacidad de preinversión para elaborar carpetas de proyectos atractivos, una actividad que realiza cualquier ciudad de medio tamaño en los Estados Unidos para atraer inversionistas.

En un reciente comunicado del FMI se propone no obstante, continuar igual: para la macroeconomía del 20% de la población con capacidad de inversión se propone continuar con los parámetros del ESAF, es decir austeridad, reducción de liquidez, desestatización.

Para el 80% de los otros, se promueve un flujo aumentado de recursos sin control de mercado ni indicadores productivos, un flujo parcialmente para aquellos, que se afectó primero con tasas de interés de 28, 30, 60%, quitándoles así cualquier posibilidad de acumular capital propio. La maniobra es como manejar un vehículo apretando a todo poder el freno y el gas al mismo tiempo. El resultado es caótico: se deja al vehículo sin estabilidad. En términos económicos se ofrece señales contradictorias a los actores nacionales. ¿Se puede pensar en un escenario peor?

¿Qué hacer?: las verdaderas opciones

No obstante, los cambios ocurridos en nombre y objetivos pasando de ESAF a PRGF podrían significar que en los círculos de la cooperación externa ya no se nos otorga un chance real de desarrollo como país y pasamos al status de país africano, donde sólo se pretende aliviar con asistencia eficiente y efectiva las secuelas más inhumanas de la miseria, dejando las soluciones verdaderas a las próximas generaciones.

Por tanto, antes de todo tenemos que ponernos de acuerdo entre nosotros mismos y con las agencias de cooperación externa cual debe ser el objetivo de ésta: ¿el alivio de la miseria por medio de asistencia, la creación de oportunidades para los pobres para mantenerse tal como están, o el desarrollo del país como tal?

La primera opción significa que usamos los recursos externos en primer instancia para brindar asistencia social a los más necesitados para su supervivencia por un tiempo indefinido. A la vez implica —bajo el concepto del impacto doble— que la mayor parte de la población con altos niveles de preparación recibe sus ingresos por medio de proyectos de asistencia en forma directa o indirecta. Y significa en consecuencia mantener los desajustes estructurales tal como son o peor.

La segunda opción pretende crear oportunidades de mercado y consumo interno en primer instancia, o sea los pobres produciendo para los pobres. Es viable, si se puede lograr desacoplar este mercado interno y sus costos de producción de la economía global o por lo menos aislar uno del otro.

Sin control rígido del comercio exterior no tiene largo futuro. Es el camino, que Cuba eligió parcialmente desde que se cayó el bloque socialista, un camino completamente incompatible con comercio externo abierto y flujos de devisas abiertas.

En la tercera intentaremos encontrar un contexto global dentro de lo cual podamos competir a largo plazo con lo que tenemos —mano de obra excesiva y recursos naturales— sin pretender a competir, donde no podemos, es decir en la producción industrializada.

Implica, no obstante, inversión en mayúscula para eliminar nuestras desventajas estructurales en la producción de energía y en el acceso a las partes remotas del país, en lo particular la Costa Atlántica y las zonas centrales del país. Un programa de inversión así por el momento es incompatible con las condiciones del HIPC.

Seguir como hasta ahora con objetivos en conflictos desde el inicio, equivale a continuar con políticas basadas en el engaño y la mentira con un síntoma social casi inevitable: la corrupción como modo de vida.

El programa de reducción de la pobreza al respecto es gallo-gallina: por un lado, pretende canalizar 1.6 mil millones de dólares a los pobres en asistencia y al mismo tiempo proclama que la salvación para ellos vendrá por la dinámica privada, obviamente no de los pobres que carecen de capacidad de inversión.

Independientemente de cual concepto se elige hay que despedirse de la ficción de la iniciativa privada como panacea. El gasto público y la cooperación externa durante largo tiempo van a tener mucho más peso que toda inversión privada en su conjunto, de tal forma que debemos comenzar a manejar la cooperación externa como lo que es: la actividad económica más importante del país.

Haber manejado dos conceptos antagónicos al mismo tiempo, la economía formal con el ESAF y la asistencia social, nos ha producido precisamente el aumento en los desajustes.

¡Necesitamos un sector público proactivo!

Hay que reestablecer la uniformidad y homogeneidad de la administración pública. La misma política es antagónica: con la mano derecha reduciendo el Estado y congelando los salarios y con la mano izquierda abriendo cada cual su oficina de proyectos con todo lujo y pagando a sus contrapartes favoritos salarios fuera de órbita. Esto ha destruido el espíritu de equipo en la administración pública a todos los niveles.

Por lo tanto, necesitamos poner fin a las oficinas de proyectos por doquier, de una plétora de reglas y procedimientos, de salarios que no se derivan de la función sino del gusto del financiador, pariente o protector político. Este cambio implica, además, el control y la auditoría en su conjunto, integrado y total de los recursos públicos y su uso, sin diferenciar su origen, por instancias nacionales y externas.

Ambas partes tienen que ceder: los cooperantes externos en su deseo de manejar “sus” recursos por separados y los nacionales en su orgullo de no permitir que los externos metan su nariz en asuntos supuestamente internos. Es obvio que el primer paso es la aprobación de las leyes de servicio civil para el Estado como tal y las municipalidades con su escalafón salarial desde el vigilante hasta el Presidente de la República.

Si nos apuntamos al desarrollo del país y no solamente a su supervivencia, la administración pública debe tener la capacidad para preparar proyectos de preinversión a largo plazo y no solamente actuar como ente regulador e instancia de asistencia social.

Por ejemplo, me resulta difícil asimilar que TELCOR planifica Cybercafes rurales, mientras se le escapó la importancia de la conexión a la red de fibra óptica en el Caribe.

Hay empresas de ingeniería y hasta ONG disponibles para preparar proyectos locales de electrificación rural, de tal forma que INE mejor se debería dedicar a recuperar la información perdida de los anteproyectos en energía hidroeléctrica y geotermia para convertirlos en carpetas atractivas de inversión extranjera, puesto que con energía basada sólo en petróleo no podremos competir nunca, ni siquiera en Centroamérica, ni hablar de la chatarra termoeléctrica, que nadie quiere ni como regalo.

En la misma línea, el MIFIC debería apoyar en identificar y desarrollar oportunidades de competir a largo plazo con trabajos de manufactura en campos donde la misma existe aun en los países más desarrollados —como por ejemplo en vestidos de moda, calzado de moda u ortopédico, mueblería de madera de lujo—, en lugar de meter nuestros artesanos a una competencia contra la producción industrial, donde a la larga no podrán sobrevivir salvo con salarios de hambre y siempre con la tendencia a la baja.

Ejemplos similares hay para el MAGFOR: encontrar campos competitivos a largo plazo y promoverlos en lugar de lo tradicional de café, carne y azúcar.

Del ESAF al PRGF

En una nota de pie del comunicado mencionado, el FMI explica que se hizo el cambio de ESAF a PRGF no solamente de etiqueta sino para señalar a la vez un cambio fundamental de estrategia. Bajo el nuevo esquema, las IFIs desean que los mismos países deben ser los dueños de los programas y no solamente sus ejecutores.

Las nuevas estrategias deben desarrollarse con la participación de toda la sociedad, más que solamente la consulta, y deben conjugar tanto actores internos y externos como aspectos macroeconómicos, estructurales y sociales.

Lo que tenemos hasta la fecha se queda corto bajo cualquier punto de vista. Pero sea como fuese, ellos pasaron la pelota a nuestra cancha. ¿Sabremos jugarla y tomarles la palabra?